關(guān)于近期財政部等部委50號、62號、87號文件 發(fā)布后對地方政府平臺公司的轉(zhuǎn)型建設(shè)和思考

關(guān)于近期財政部等部委50號、62號、87號文件 發(fā)布后對地方政府平臺公司的轉(zhuǎn)型建設(shè)和思考

海 瀛 集 團(tuán)

[背景]近年來，中央基于對國家宏觀金融的判斷，作出了兩大方面的舉措，一是有節(jié)奏的迅速收緊貨幣總量供給，體現(xiàn)在去杠桿，去通道，清理表外業(yè)務(wù)和總量壓縮上等，二是從緊從嚴(yán)受理審批新增融資、核查資金使用情況，加強(qiáng)金融紀(jì)律監(jiān)管，特別是近期對地方政府舉債融資行為和違法違規(guī)融資出臺了嚴(yán)格的規(guī)定。同時，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，依法合規(guī)的開展市場化融資，地方政府及部門不得干預(yù)平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資。

2017年5月3日、5月16日和5月28日，財政部等部委先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號)及《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)擴(kuò)張和地方政府平臺融資。擺在各個地方平臺公司面前的只有改變原來經(jīng)營思路，進(jìn)行平臺公司實體化轉(zhuǎn)型這條路可以選擇。但是，面對著中國實體經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)，這條路絕不會平坦。只有大膽先試先闖，才能在市場經(jīng)濟(jì)大潮中揚(yáng)波激流。那些后知不覺者，必然面臨著市場淘汰，“僵尸企業(yè)”、“僵尸平臺”關(guān)停并轉(zhuǎn)也必將大量出現(xiàn)。在此嚴(yán)酷的“新常態(tài)”下，海瀛集團(tuán)如何借勢發(fā)展，我們通過對50號、62號和87號文件及以前的相關(guān)文件的學(xué)習(xí)與思考，有了一定的體會，即一方面做強(qiáng)做大海瀛集團(tuán)的實體，一方面進(jìn)一步彰顯服務(wù)地方政府、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的市場有形之手的職能將是我們正確的前進(jìn)方向。

一、當(dāng)前平臺公司總體債務(wù)狀況

1、我國“平臺公司”概念

是指地方政府及部門、機(jī)構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立、承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)體（主要指2010年6月30日之前設(shè)立的平臺公司）。

包括兩類：一是各類綜合性投資公司，如城投、建投、開發(fā)、國投、公有資產(chǎn)經(jīng)營、控股投資等；二是行業(yè)性投資公司，如交投公司等。

平臺公司主要是由上世紀(jì)90年代后，地方承擔(dān)中央事權(quán)下放，財政分稅制后，收支不平衡和地方政府融資渠道十分有限（不能向銀行借貸、發(fā)債），且不允許赤字而迅速發(fā)展形成的。

2、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

二十一世紀(jì)以來，由于地方財政收支嚴(yán)重不均和承擔(dān)了更多的發(fā)展要務(wù)等綜合原因，使我國地方政府舉債融資陷入困境并帶來了愈來愈大的風(fēng)險，由于缺失法律規(guī)范與監(jiān)管，許多地方政府通過各種方式變相舉債融資，地方政府債務(wù)節(jié)節(jié)攀升，債務(wù)風(fēng)險日益凸顯。

2017年5月份，國際知名的信用評級機(jī)構(gòu)美國穆迪公司以此為主要原因，把中國的主權(quán)評級下調(diào)為A1。這是國際大投行對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況發(fā)出的一個重要警示。

2006年之前，地方政府負(fù)債的構(gòu)成主要以行政性支出欠賬為主，2006年之后的直接債務(wù)增長速度加快，新增債務(wù)以投融資平臺為主載體，以金融機(jī)構(gòu)為主要資金來源。由于地方政府存在大量不確定的隱形債務(wù)，加上不同監(jiān)管部門統(tǒng)計口徑不一及受各地各部門利益影響，到目前也很難全面、真實地統(tǒng)計出地方政府債務(wù)。根據(jù)專家保守估計，很多地方政府債務(wù)率逾150%（實際是大大超過的），風(fēng)險系數(shù)已達(dá)到“債務(wù)風(fēng)險較高”程度（國際公認(rèn)60%負(fù)債率和90%-150%債務(wù)率為安全警戒線）。如果不加監(jiān)管的話，預(yù)計今后幾年地方債務(wù)積累仍然會維持在很高水平。絕不危言聳聽，地方政府債務(wù)總量與規(guī)模大且不能確定，但地方政府還債能力非常羸弱，風(fēng)險將日益加劇卻是確定的。注：地方債務(wù)率即地方債務(wù)余額占地方綜合財力之比。地方負(fù)債率即地方債務(wù)余額占地方GDP之比。

2017年7月14-15日的全國金融工作會議提出了強(qiáng)調(diào)金融安全，穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險，強(qiáng)調(diào)健全金融法制，深化金融改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)健康發(fā)展。習(xí)主席在金融工作會上提到：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。”這也就意味著地方隱形債務(wù)的瘋狂擴(kuò)張恐將難以持續(xù)。而終身問責(zé)制度的首次提出，顯示了有關(guān)部門對規(guī)范地方政府融資行為的決心與力度。這進(jìn)一步顯示，對于肆意增長的地方債增量，“中央沒有容忍度”。以前通過一個實際上的空殼平臺，為政府各項投資大量融資，挪調(diào)平臺資金維護(hù)政府各項缺口，嚴(yán)重透支未來的日子，恐將劃上了句號。這也許標(biāo)志著中國地方政府平臺“換思維，轉(zhuǎn)模式”開啟了一個真正的新常態(tài)。

二、財政部規(guī)范地方政府債務(wù)文件的解讀

2017年上半年，伴隨財政部、發(fā)改委、司法部、人行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等六部委關(guān)于金融規(guī)范監(jiān)管等一系列文件的密集出臺，被稱作史上最嚴(yán)監(jiān)管的大幕已悄然開啟，這一段時間以來，許多地方政府，金融機(jī)構(gòu)大呼“藍(lán)瘦”和“香菇”。

我國早前因為法律不允許地方政府舉債融資，也就沒有規(guī)定有關(guān)地方政府舉債的法律監(jiān)管制度，所以我國地方政府舉債融資的法律監(jiān)管基本處于空白狀態(tài)。然而，在現(xiàn)實中，大部分地方政府早已突破法律的限制舉債融資，特別是2008年以來，地方政府債務(wù)債臺高筑已是不爭事實，由地方政府舉債所帶來的財政風(fēng)險不容小覷。國務(wù)院于2014年修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）來規(guī)范的舉債融資機(jī)制，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時有發(fā)生，局部風(fēng)險已不容忽視。

此次財政部等六部委在短時間，密集出臺對地方政府舉債融資和違法違規(guī)變相融資擔(dān)保的清理、規(guī)范、引導(dǎo)、防控等文件，是與2014年國發(fā)43號文件和國辦函88號文件一脈相承的，但更兼力度大、覆蓋廣，懲罰嚴(yán)。表現(xiàn)在：

（一）手段強(qiáng)、力度大。文件多處內(nèi)容表述為“依法、禁止、堅決、處理、問責(zé)等”。在方法上，疏堵結(jié)合，不同以往只堵不疏；在力度上，本次開了土儲債“口子”，體現(xiàn)在治理措施上，以往是部委條線單向發(fā)動，本次是上下聯(lián)合共治，同時對地方政府和金融機(jī)構(gòu)采取了雙向治理，效果一定是疊加和放大的。

（二）在目的上，導(dǎo)向性很強(qiáng)。以前是防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，本次在原基礎(chǔ)上加了個大前提，引導(dǎo)信貸資金流入實體經(jīng)濟(jì)，多次強(qiáng)調(diào)平臺公司實體化、市場化。

（三）重點(diǎn)非常突出。一是全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改，并限于7月31日前整改到位。二是切實加強(qiáng)融資平臺公司融資管理。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府與市場關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為，推動平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，合法依規(guī)地開展市場化融資經(jīng)營，地方政府及部門不得干預(yù)平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資；三是明確地方政府和金融機(jī)構(gòu)在融資活動的原則行為；四是進(jìn)一步規(guī)范了地方政府和社會資本合作（PPP）的準(zhǔn)則，按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)原則，正確引導(dǎo)社會資本進(jìn)入投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)、政府可適當(dāng)讓利。嚴(yán)禁違法違規(guī)變相舉債和違規(guī)承諾。五是嚴(yán)禁違法違規(guī)借政府采購之名，行變相舉債融資之實。

對于50、62、87號文件，我們在認(rèn)真學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)識到一定要根據(jù)文件指引和當(dāng)前形勢，迅速推進(jìn)：

1、適應(yīng)政策變化，主動防患、化解金融風(fēng)險。首先上述文件，與之前的國發(fā)2014年43號文件比較，并沒有增加新內(nèi)容，只是要求政府進(jìn)一步規(guī)范舉債融資和堅決制止地方政府借購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資，剝離政府融資平臺的融資職能，大力推進(jìn)平臺公司實體化和融資市場化轉(zhuǎn)型。這是大勢所趨，不可逆轉(zhuǎn)。同時要及早細(xì)致的做好各項應(yīng)對方法，更不能因防患風(fēng)險而導(dǎo)致現(xiàn)實的金融風(fēng)險。

2、找準(zhǔn)發(fā)展方向，建立機(jī)制，迅速行動。在地方政府的舉債融資體制建設(shè)方面，要著重長遠(yuǎn)，加快完善和建立借、用、還一體化的市場化舉債融資機(jī)制。借的必要和安心，用的稱心，用出效益和質(zhì)量，還的通暢，借時就考慮到還款來源，有借有還。在政府重大項目融資方面，要按照項目需要，通過地方債（專項債）、PPP和市場化方式綜合解決資金問題；在發(fā)揮平臺公司推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)方面，按照市場化和實體化的要求，加快平臺公司轉(zhuǎn)型步伐和規(guī)范開展平臺公司企業(yè)化融資、市場化融資，實現(xiàn)平臺公司資金閉環(huán)使用。

3、堅持規(guī)范融資，不要觸碰政策底線、紅線。特別是國家明確提出，在加強(qiáng)地方財政預(yù)算管理的前提下，所有政府性債務(wù)的形成和管理，一定要按照預(yù)算法的要求執(zhí)行。這是一條不可觸碰的底線。已進(jìn)行的全部PPP項目需要從財政預(yù)算中安排政府方支出責(zé)任，且占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這是一條紅線也要逐步執(zhí)行到位。

4、嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險，謹(jǐn)防金融危機(jī)苗頭在本地出現(xiàn)。這些文件將地方政府債務(wù)管理，上升到了維護(hù)國家金融安全的政治高度，是前所未有的，落實國家風(fēng)險防范部署，守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的底線至關(guān)重要。我們一定要嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于剝離融資平臺的政府性融資職能、不得借道PPP模式變相違法違規(guī)舉債融資，進(jìn)一步加大化解地方政府隱形債務(wù)的處置力度，加快做好地方政府存量債務(wù)的化解和增量債務(wù)的循環(huán)工作�？梢哉f，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險應(yīng)該成為地方政府當(dāng)前工作的重中之重，特別是防患金融危機(jī)苗頭在本地出現(xiàn)的任何微小現(xiàn)象。

三、海瀛集團(tuán)總體情況和金融嚴(yán)監(jiān)管“新常態(tài)”下未來發(fā)展方向

海瀛集團(tuán)未來發(fā)展方向

按照近年來國家關(guān)于平臺的管理要求，我們海瀛集團(tuán)將更加堅定的朝著平臺實體化，實體優(yōu)質(zhì)化，金融資本化方向推進(jìn)各項工作，在上級黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞政府中心工作，進(jìn)一步發(fā)揮地方國企在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支撐、推進(jìn)作用。為此，海瀛集團(tuán)經(jīng)過認(rèn)真學(xué)習(xí)、調(diào)研，將在以下幾個方面進(jìn)一步把公司運(yùn)行工作做扎實，做到位：

1、精挑細(xì)選并推動產(chǎn)業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化和規(guī)�；�

海瀛集團(tuán)下屬各子公司在不斷發(fā)展過程中,將形成比較完備的閉環(huán)發(fā)展形態(tài),通過海瀛集團(tuán)內(nèi)部能夠達(dá)到產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。與此同時,我們應(yīng)該認(rèn)識到,在整體發(fā)展的情況下要在個別行業(yè)優(yōu)中選優(yōu),精挑細(xì)選核心產(chǎn)業(yè)增加對優(yōu)質(zhì)企業(yè)的重點(diǎn)扶持,使之成為市場優(yōu)質(zhì)品牌,優(yōu)質(zhì)企業(yè)。在這一發(fā)展理念之下，海瀛集團(tuán)借助金融+實業(yè)的發(fā)展模式，必定能通過對優(yōu)質(zhì)企業(yè)的培育與發(fā)展帶動集團(tuán)整體產(chǎn)業(yè)規(guī)�；陌l(fā)展。

2、進(jìn)一步推動金融資本在集團(tuán)發(fā)展中的重要支撐作用

作為實體企業(yè)的體現(xiàn)，海瀛集團(tuán)通過金融資本對實體企業(yè)的扶持，帶來了整體規(guī)�；陌l(fā)展。企業(yè)在發(fā)展過程中，總是面臨資源稀缺，發(fā)展時間不夠這些影響發(fā)展的問題。而金融資本的支持，將使得企業(yè)能夠在發(fā)展過程中帶來集群化的整體效應(yīng)，金融資本的介入還在于能夠恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用必要的拉升作用帶來企業(yè)的飛速發(fā)展，實現(xiàn)在有限的時間里取得市場的快速布局占領(lǐng)，取得不同于傳統(tǒng)的發(fā)展實效。

3、進(jìn)一步提升海瀛集團(tuán)在資本市場的資信等級

海瀛集團(tuán)目前信用評級為AA，但在市場上已具備了優(yōu)質(zhì)的信用基礎(chǔ)。信用評級的提升不僅關(guān)乎著企業(yè)自身的信用體現(xiàn)，更是企業(yè)綜合實力的標(biāo)志。下階段，海瀛集團(tuán)將通過強(qiáng)化管理，扎實基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升信用等級，實現(xiàn)AA+,從而進(jìn)一步提升綜合競爭力和無形資產(chǎn)品牌影響力。

我們一定相信，上述三個舉措可以進(jìn)一步強(qiáng)化、優(yōu)化海瀛集團(tuán)本身的綜合實力，一定可以進(jìn)一步為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到更加重要的支撐和推動作用。

四、“新常態(tài)”下的海瀛集團(tuán)應(yīng)勇?lián)胤絿笃脚_轉(zhuǎn)型發(fā)展的標(biāo)桿，成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體

新的金融監(jiān)管政策實施到位后，地方平臺融資和政府信用透支將被堅決地分割開來，平臺失去各項公益資產(chǎn)，土地等不斷注入和政府信用剝離，政府將失去表外融資輸入，使無度投資沖動得到最有效的遏制，將迅速降低金融泡沫和穩(wěn)定總量調(diào)控，從而達(dá)到防控國家金融風(fēng)險功效。

但是，在接下來的一年左右的時期內(nèi)，各地政府如果不能及早有效應(yīng)對，也是最容易引發(fā)金融斷裂風(fēng)險的時期。在新政實施后，各地政府特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)開區(qū)將面臨著三項重大承壓考驗。

一是原有的較大規(guī)模的存量負(fù)債及一定規(guī)模的派生負(fù)債的正常維護(hù)；

二是正在建設(shè)和已經(jīng)規(guī)劃準(zhǔn)備實施的增量投入；

三是優(yōu)質(zhì)的招商引資項目，政府現(xiàn)在、將來需要支付一定規(guī)模的對價等。

金融資本與實體經(jīng)濟(jì)是相互聯(lián)系，相互影響，相互促進(jìn)的。二者應(yīng)該均衡發(fā)展，一味的發(fā)展金融業(yè)而忽視實體經(jīng)濟(jì)會導(dǎo)致泡沫經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)虛假繁榮的現(xiàn)象；只顧實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不顧金融業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新則會導(dǎo)致實體經(jīng)濟(jì)萎縮，從而危害金融發(fā)展的根基，離開了實體經(jīng)濟(jì)，金融就會成為無源之水、無本之木。

綜上所述，盡管財政部等六部委聯(lián)合發(fā)出的50號、62號和87號文件對眾多地方政府平臺公司的發(fā)展帶來了極大的挑戰(zhàn)，但對海瀛集團(tuán)來說，我們更愿視其為一次可持續(xù)發(fā)展、快速發(fā)展的新機(jī)會。在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，企業(yè)發(fā)展不進(jìn)則退，在經(jīng)濟(jì)新政策的指引下，創(chuàng)新型的企業(yè)更應(yīng)勇立潮頭，分享轉(zhuǎn)型發(fā)展之紅利。我們相信海瀛集團(tuán)在上級黨委、政府的關(guān)懷和鼎力支持下，其金融+實業(yè)的閉環(huán)發(fā)展模式不僅大有可為，一定能夠在經(jīng)濟(jì)和金融監(jiān)管的雙重“新常態(tài)”下收獲累累碩果。（轉(zhuǎn)載請注明出處）